25 lat temu rozpoczął się proces budowy samorządu w Polsce. 29 lipca 1989 r. Senat uchwalił podjęcie inicjatywy ustawodawczej w tej sprawie. Był to moment zakończenia dyskusji o tym, czy samorząd jest potrzebny i jaki powinien przyjąć kształt, oraz rozpoczęcie już prac legislacyjnych. Warto poświęcić temu kilka słów.

Najpierw przypomnijmy, co to jest samorząd. Nie jest to ani wójt, ani burmistrz czy urząd. Według Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego samorząd to prawo i zdolność społeczności lokalnej do zarządzania swoimi sprawami w imię własnych interesów. Oznacza to, że ustrój musi dawać społeczności możliwość podejmowania decyzji w tych sprawach, a jednocześnie społeczność musi być zdolna do tego, by brać za nie odpowiedzialność. W PRL nie istniała możliwość stworzenia takiej instytucji. Społeczeństwo nie mogło się swobodnie organizować, a ówczesny ustrój był oparty na wielu zależnościach i podporządkowaniach hierarchicznych, wykluczających jakąkolwiek samorządność.

Pierwsze żądania dotyczące przywrócenia samorządu pojawiły się w wielu ośrodkach już w 1980 r., podczas pierwszego zrywu Solidarności. Wtedy też powstała inicjatywa, która stworzyła merytoryczne podstawy reform podjętych prawie dziesięć lat później. Jej pierwsze założenia przedstawiłem w maju 1981 r. na Forum Konwersatorium „Doświadczenie i Przyszłość” i przez następne osiem lat, w sytuacji w zasadzie beznadziejnej, w stosunkowo niewielkiej grupie osób, pracowaliśmy nad stworzeniem koncepcji odbudowy samorządu. Było dla nas jasne, że tylko siła społeczeństwa może zmienić ustrój, że ustroju nie zmienią elity. Musi być poparcie siły politycznej, a tę stanowi jedynie zaangażowanie społeczeństwa. Po przeciwnej stronie mieliśmy zorganizowane państwo – z całym aparatem nacisku i kontroli – które trzeba było zreformować, zmienić.

Kiedy powstała szansa na realizację tego programu w 1989 r., był on gotowy i w bardzo szybkim czasie reforma została wprowadzona. Najpierw nasza propozycja była przedmiotem dyskusji przy Okrągłym Stole. Podpisaliśmy protokół rozbieżności, odrzucając pseudoreformy proponowane praz ówczesne władze. W lipcu 1989 r.,  po pierwszych wyborach do parlamentu, Senat postanowił podjąć inicjatywę ustawodawczą, aby odbudować samorząd. Potem powstał rząd Mazowieckiego, w którym objąłem stanowisko pełnomocnika Rady Ministrów ds. reformy samorządowej. W marcu 1990 r. Sejm na wniosek Senatu zmienił Konstytucję, a potem zmieniono blisko sto ustaw dotyczących wszystkich usług publicznych.

Reforma samorządowa polegała na likwidacji pięciu monopoli państwa komunistycznego. Pierwszym był monopol polityczny. Wybory samorządowe 1990 r. były pierwszymi w pełni wolnymi wyborami. Odrzucono monopol partii. Drugi to monopol władzy centralnej. Odrzucono zależność hierarchiczną władz lokalnych od centrali. Oznaczało to przełamanie koncepcji państwa autorytarnego. Trzeci przełamany monopol – to monopol własności. Poprzednio cała własność publiczna była własnością państwową. Reforma uwłaszczyła gminy. Złamany też został monopol finansów. Gminy uzyskały własne pieniądze. Wreszcie złamano dawny monopol administracji, gdy pracownik gminy był pracownikiem państwowym. Teraz gmina ma własnych pracowników.

Z tych zmian wynikły dalsze konsekwencje. Na przykład gminy, mając osobowość prawną, własny majątek i pieniądze, uzyskały dostęp do kredytu bankowego, uzyskując możność prowadzenia własnej polityki inwestycyjnej.

Reforma samorządowa dotyczyła wszystkich dziedzin codziennego życia obywateli i mogła być wprowadzona jedynie przy ich poparciu, a wrogów było wielu, bo każda zmiana powoduje, że jedni zyskują, inni tracą. Również w Polsce ujawniło się wiele środowisk, które chciały zahamować zmiany. Przeciwnych było wielu polityków. Opór stawiała centralna administracja, związki zawodowe i różne grupy interesów lokalnych. Najbardziej znany był sprzeciw środowisk nauczycielskich, który zniekształcił zamierzoną reformę.

Jedyną siłą, która mogła te opory przełamywać, było samo społeczeństwo, tylko że ono chciało zmian, ale nie wiedziało, co to jest samorząd. Trzeba więc było rozpocząć szeroką akcję popularyzacji tej idei i kształcenia nowych kadr administracyjnych. Nie mogła tego robić dotychczasowa administracja, która była przeciwna zmianom. Konieczne było wykształcenie partnerów społecznych. Stąd w małej grupie ówczesnych parlamentarzystów powołaliśmy Fundację Rozwoju Demokracji Lokalnej, która rozwinęła ogólnokrajową sieć ośrodków szkoleniowych i doradczych. W ciągu pierwszego roku w różnego rodzaju kursach uczestniczyło ok. 29 000 osób. Liczba duża, ale stanowiła ona jedynie 10% potrzeb.

Nowy system wszedł w życie 27 maja 1990 r. Tego dnia odbyły się wolne wybory do władz gminnych. Gminy przejęły ok. 1500 przedsiębiorstw państwowych, kilka milionów nieruchomości i całą infrastrukturę lokalną, a blisko 100 000 osób zmieniło swego pracodawcę, przestając być urzędnikami państwowymi i stając się gminnymi.

Ale zmiana prawa to dopiero początek wdrażania reform. Zaczął się bardzo trudny okres dostosowywania do nowych ustaw instytucji, ich organizacji i procedur, a robili to nowi radni, w większości bez żadnej praktyki administracyjnej i doświadczenia. Nie było możliwości udzielenia im niezbędnej pomocy. Zmiany dokonywały się w całym kraju w blisko 2500 miejscowościach.

Wkrótce jednak zapał i zaangażowanie zaczęły przynosić efekty. Weźmy jako przykład wodociągi.

W latach 80., a więc dziesięć lat przed reformą, wybudowano 2200 km linii magistralnych i przyłączono do sieci 328 000 budynków, a w następnym dziesięcioleciu – odpowiednio 20 000 km

i 2 mln. Te liczby ilustrują wpływ obudowy samorządu na gospodarkę i warunki życia ludności.

Poparcie społeczne powoli, ale stale wzrastało. Można było zacząć myśleć o dalszych krokach, a więc o budowie samorządu wojewódzkiego i powiatowego oraz związanej z tym reformie podziału administracyjnego kraju. Kształtowało się środowisko kadr odpowiednio kwalifikowanych, a elity polityczne zaczynały rozumieć wagę samorządu. Przy Okrągłym Stole władze komunistyczne namawiały nas do utworzenia samorządu wojewódzkiego, ale było to wówczas niemożliwe. Wojewodowie mieli zbyt wiele funkcji rządowych, aby mogli się stać pracownikami samorządowymi, a my, nauczeni doświadczeniami przeszłości, staliśmy twardo na stanowisku, że funkcje rządowe i samorządowe muszą być całkowicie rozdzielone, aby samorząd nie stał się jedynie fikcją. Rządy lewicy opóźniały jednak ten proces i drugi etap mógł zostać wdrożony dopiero o ośmiu latach.

Potrzeba jeszcze i czasu, i wysiłku, aby samorząd osiągnął poziom taki jak w krajach, w których rozwijał się ewolucyjnie przez kilka wieków. Trzeba przede wszystkim przez odpowiednią edukację przyspieszyć rozwój społeczeństwa obywatelskiego, aby stało się zdolne do kierowania swym państwem i miało świadomość ponoszenia odpowiedzialności za nie. Widoczne są tu dobre znaki, ale potrzeba jeszcze wiele wysiłku całego społeczeństwa, aby uznać, że efekty zmian rozpoczętych 25 lat temu osiągnęły, a nawet przeszły pierwotne oczekiwania.

Jerzy Regulski

pgw