W większości programów partyjnych poczesne miejsce zajmuje mityczna kwota 400 mld zł pozyskanych z Unii Europejskiej na inwestycje, dzięki którym nasza Ojczyzna będzie rosła w siłę, a nam będzie się żyło coraz dostatniej. Najwyższy czas, abyśmy zdali sobie sprawę, że dostęp do tych pieniędzy może się okazać iluzoryczny, a z pewnością nie będzie łatwy.

W traktacie ustanawiającym Unię Europejską kraje członkowskie zobowiązały się do wzajemnego informowania o rozmiarach deficytu sektora finansów publicznych i skali długu publicznego, bo ten decyduje o kosztach jego obsługi i zwrotnie wpływa na wynik budżetu państwa i budżetów samorządów lokalnych. Notyfikacja fiskalna ma na celu zbadanie, czy – biorąc pod uwagę potencjał ekonomiczny – dany kraj jest zdolny do zaciągania dalszych długów, czy już jest bankrutem. Za bezpieczny uznano niedobór środków instytucji rządowych i samorządowych, który łącznie nie przekracza 3% PKB. Jest to główne kryterium konwergencji fiskalnej. Pozostałe to: zakaz zadłużania państwa powyżej 60% PKB oraz pilnowanie, aby oprocentowanie wieloletnich obligacji skarbowych nie wzrosło więcej niż o 2 pkt. proc. w stosunku do średniej unijnej. To ostatnie kryterium jest mało znane, więc warto wyjaśnić, że minister finansów, sprzedając kolejne serie obligacji skarbowych, może oczekiwać, iż zawsze znajdzie na nie nabywców, bo zabezpieczeniem roszczeń wierzycieli jest cały majątek narodowy. W praktyce pieniądze na wykupienie jednej serii obligacji skarbowych pochodzą ze sprzedaży następnej serii; proces ten nazywa się rolowaniem papierów dłużnych. Występuje przy tym pewna prawidłowość. Im bardziej napięta bywa sytuacja budżetowa, im wyższy dług publiczny, tym większej gratyfikacji za ryzyko domagają się pożyczkodawcy, dlatego odsetki od obligacji skarbowych emitowanych przez kraje uznane za bardzo wiarygodne bywają ujemne, natomiast takie kraje jak Polska muszą oferować nabywcom atrakcyjne warunki.

Mapa długu publicznego świata

Skutki życia ponad stan mieszkańców jednego kraju członkowskiego Unii Europejskiej przenoszą się na całą Wspólnotę, w szczególności zagrażają interesom banków, które są głównymi nabywcami rządowych papierów dłużnych. Dla uniknięcia tego niebezpieczeństwa umówiono się, że nadmiernie zadłużone kraje eurolandu nie dość, że obligatoryjnie muszą wprowadzać dolegliwe społecznie reformy narzucane przez Komisję Europejską, to jeszcze ponoszą kary finansowe sięgające 0,5% ich PKB. W nieco lepszej sytuacji są kraje członkowskie, które zachowały własną walutę, bo tego typu sankcje ich nie dotyczą, aczkolwiek i one – w przypadku naruszenia kryteriów konwergencji fiskalnej – powinny udowodnić, że podjęły zalecane reformy, bo inaczej mogą się spotkać z odmową dostępu do środków Funduszu Spójności, a to oznacza to zamrożenie już zaangażowanych zasobów i zmniejsza szanse modernizacji zacofanych technologicznie gospodarek. Gwoli prawdy należy dodać, że Komisja Europejska kieruje się subiektywną oceną sytuacji dłużnika, toteż nawet bardzo obciążony kraj może być łagodnie potraktowany, jeśli grające pierwsze skrzypce – Niemcy, Francja i Wielka Brytania – są mu przychylne, a tak dzieje się wtedy, gdy rząd tego kraju realizuje politykę odpowiadającą interesom liderów Wspólnoty.

Przystępując 1 maja 2004 r. do Unii Europejskiej, Polska zobowiązała się do przestrzegania kryteriów konwergencji fiskalnej, mimo że już trzy lata wcześniej mieliśmy bardzo poważne problemy finansowe. W 2001 r. gabinet Jerzego Buzka zakończył swoje rządy sławetną „dziurą Bauca”, a sam Buzek wkrótce wyemigrował do Brukseli, gdzie zyskał stosowną rekompensatę za swe reformatorskie dokonania. Władzę po nim przejął rząd Leszka Millera, który czynił dramatyczne wysiłki na rzecz zwiększenia dochodów i ograniczenia wydatków budżetowych. Tę twardą politykę kontynuował premier Marek Belka (nagrodzony później prestiżowymi, a zarazem lukratywnymi posadami). SLD stracił poparcie ¾ elektoratu i po wyborach w 2005 r. władzę przejęła koalicja pod hegemonią PiS. Wtedy deficyt sektora finansów publicznych stanowił 3,9% PKB, zaś dług publiczny 43,6% PKB. Polska – jako kraj członkowski Unii Europejskiej – w 2006 r. znalazła się po raz pierwszy pod procedurą nadmiernego deficytu. W celu zwiększenia dyscypliny w zarządzaniu sektorem finansów publicznych Komisja Europejska ograniczyła nam wówczas dostęp do środków pomocowych ujętych w Narodowym Planie Rozwoju 2004–2006 (łącznie 12,8 mld euro). Polityka deflacyjna jeszcze bardziej pogorszyła wyniki sektora finansów publicznych; w 2006 r. niedobór wzrósł do 4,3% PKB, zaś dług publiczny stanowił 47,1% PKB. Nie wiadomo, jak by się to skończyło, gdyby – paradoksalnie – nie pomógł nam kryzys na rynku nieruchomości w Stanach Zjednoczonych oraz paraliżujący lęk spersonalizowanych rynków finansowych przed toksycznymi produktami inżynierii kapitałowej. „Gorący pieniądz”, uciekając ze strefy zagrożenia, trafił również do Polski. Napływający szerokim strumieniem obcy kapitał ożywił naszą gospodarkę; rekordowy wzrost PKB bardziej zwiększył wpływy podatkowe niż wydatki, co skutkowało poprawą salda budżetu państwa. W 2007 r. niedobór środków sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniósł tylko 1,9% PKB, dług publiczny – 44,9% PKB. To wystarczyło, aby w październiku 2008 r. Polska wyszła z procedury nadmiernego deficytu.

Kilka miesięcy wcześniej, bo w lipcu tego samego roku doszło do panicznej wyprzedaży naszych obligacji skarbowych. Wtedy to rosnący od kilkunastu miesięcy kurs złotego gwałtownie się załamał, skokowo zwiększając koszty obsługi zadłużenia. Obciążyło to jednak wyniki nie bieżącego, a dopiero następnego roku. Deprecjacja złotego miała także dobre strony, bo poprawiła saldo handlu zagranicznego naszego kraju, dzięki czemu utrzymaliśmy dodatnią dynamikę PKB w okresie, gdy nasi sąsiedzi bez powodzenia zmagali się z kryzysem. Jednak wycofanie się części zagranicznych inwestorów oraz spadek aktywności pozostałych powiększyły dystans między słabnącą dynamiką PKB a wysokim tempem zadłużania sektora finansów publicznych. Wskaźniki konwergencji fiskalnej – 7,3% PKB w 2009 r. i 7,8% w 2010 r. – budziły niepokój tym większy, że dług publiczny (odpowiednio 50,9% i 54,9% naszego PKB) sięgał konstytucyjnej granicy bezpieczeństwa. Władzę sprawowała wtedy koalicja PO-PSL, która (dzięki poparciu mediów) bez większego sprzeciwu społecznego kosztami naprawy finansów państwa obciążyła konsumpcję ludności. Działania te okazały się niewystarczające, a rezultaty innych elementów planu konsolidacji finansów publicznych odległe w czasie, toteż w lipcu 2009 r. po raz drugi Polska weszła w procedurę nadmiernego deficytu. Tym razem mogliśmy jednak korzystać ze środków Funduszu Spójności, dzięki czemu hasło: Polska w budowie, można było rozumieć dosłownie, obserwując losy firm zaangażowanych w ten program.

Jacek Rostowski oraz Jan Krzysztof Bielecki i kilka innych osób z kancelarii premiera wiedziało, że jedną z głównych przyczyn permanentnych deficytów sektora finansów publicznych (obok wyprzedaży majątku narodowego, patologicznych stosunków na rynku pracy i przywilejów podatkowych dla zagranicznych firm) są transfery publicznych pieniędzy na rynek kapitałowy. Wiedziało także, że odbywa się to za pośrednictwem otwartych funduszy emerytalnych. Wprawdzie rządowi Donalda Tuska niezręcznie było wycofać się z obietnic danych krajowym oligarchom i zagranicznym korporacjom, ale w obliczu zbliżających się wyborów (2011 r.) trzeba było wykazać inicjatywę, w obawie, że Komisja Europejska straci cierpliwość. Z dwu realnie dostępnych opcji: ograniczenie partycypacji OFE w składce emerytalnej lub natychmiastowa redukcja emerytur i rent, wybrano pierwszą, jako mniej drażliwą politycznie. Uzyskana poprawa wskaźników referencyjnych okazała się niedostateczna i nietrwała; w 2013 r. deficyt finansów państwa wyniósł 4,3% PKB, zaś dług publiczny – 57,0% PKB – był tylko o 3 pkt. proc. mniejszy od dopuszczalnego. Istniały uzasadnione przesłanki, że jeśli urok osobisty przywódców naszego kraju nie wystarczy, w okresie bezpośrednio poprzedzającym wybory prezydenckie i parlamentarne (2014–2015) trzeba będzie wdrożyć drastyczny program oszczędnościowy, tracąc poparcie znacznej części elektoratu. Wszystko to działo się na kilkanaście miesięcy przedtem, nim lider PO zyskał pewność objęcia wraz z najbliższymi współpracownikami wysokich stanowisk w Brukseli.

Rostowski zdążył przed swą dymisją wprowadzić w życie ustawę, w wyniku której dłużne papiery skarbowe, które OFE otrzymały w zamian za zwrot budżetowi państwa uprzednio zagarniętych pieniędzy polskich emerytów i podatników, de facto wróciły do emitenta. Była to operacja podobna do tej, jaką przeprowadził Stanisław Wokulski, drąc na strzępy weksle hrabiego Łęckiego. Skarb Państwa uwolnił się od części długu, budżet zaoszczędził na odsetkach ok. 6 mld zł, więc będzie za co finansować kampanie wyborcze i gasić ogniska strajków. Uda się również wyjść na chwilę z procedury nadmiernego deficytu. Na chwilę, bo wszelkie proste rezerwy są już wyczerpane. W 2017 r. Polska zapewne po raz trzeci wejdzie w procedurę nadmiernego deficytu, a to oznacza, że dostęp do środków unijnych w perspektywie budżetowej 2014–2020 będzie zależał od akceptacji wyników wyborów w naszym kraju przez obce ośrodki decyzyjne. Ta strategia nie jest niczym nowym, opisał ją John Perkins w Wyznaniach ekonomisty od brudnej roboty. Przed dwudziestu pięciu laty – pod presją MFW i Banku Światowego reprezentujących zachodnich wierzycieli – weszliśmy bowiem na tę samą ścieżkę, którą podążały przed nami Chile i inne kraje latynoamerykańskie. Zachwycając się własnymi dokonaniami z tego okresu, nie dostrzegamy, że w rankingach ONZ zajmujemy 35. – jedno z ostatnich miejsc w Europie pod względem jakości życia.

Kto w tych warunkach odważy się wziąć odpowiedzialność za zdeformowaną gospodarkę i zadłużone ponad miarę państwo? Witold Gadowski w jednym z felietonów pisze: „zdobycie władzy jest możliwe, dużo większym wyzwaniem staje się jednak jej utrzymanie, które będzie zakładało zaoferowanie tłumowi krwi, potu i łez oraz jednoczesne utrzymywanie w ryzach chwiejnych emocji”. Czy jesteśmy na to gotowi?

Grażyna Ancyparowicz

pgw