Przywrócenie w 1990 r. samorządu terytorialnego było krokiem niezbędnym. Samorząd to serce demokracji. Tymczasem prawie połowy Polaków nie interesują najbliższe samorządowe wybory. Czy to już kryzys, czy tylko chwilowy brak zaufania do podstawowych mechanizmów funkcjonowania państwa?

W powszechnym odczuciu reforma samorządowa jest tym, co najlepiej wyszło nam po 1989 r. Póki co, nie udało się uzdrowić służby zdrowia, słabo oceniamy przekształcenia własnościowe, długo jeszcze będziemy przeżywać frustracje lustracyjne… Ale udało się przekazać władzę bliżej ludzi, tworząc system samorządu terytorialnego. Polska musi być państwem obywatelskim, zdecentralizowanym i opartym o terytorialną, a nie resortową, organizację kraju i społeczeństwa.

Ilu z nas pójdzie na wybory

W specjalnej uchwale Senatu z marca tego roku w rocznicę uchwalenia ustawy z 1990 r. czytamy: „Jest wiele powodów do satysfakcji z reform samorządowych i osiągnięć samorządu w ciągu ostatnich 16 lat. Dzięki jego działaniom dokonała się odbudowa cywilizacyjna Polski, zmienił się – często nie do poznania – kształt małych ojczyzn, „w których przebiega życie każdego z nas”. Dlaczego więc 49 proc., jak wynika z najnowsze go sondażu CBOS, nie pójdzie na wybory 12 listopada? Może dlatego, że jak pokazuje wspomniana uchwała, „w funkcjonowaniu samorządu terytorialnego wiele spraw wymaga jednak naprawy i udoskonalenia”. A może dlatego, że wciąż nie wierzymy, że „kształt małych ojczyzn” zależy od nas i od ludzi, których wybierzemy? „Możemy nadać naszemu życiu publicznemu nowy, lepszy kształt” – mówił w telewizyjnym orędziu prezydent Lech Kaczyński, ogłaszając termin listopadowego głosowania. Czyżby co drugi z nas nie podzielał tego optymizmu? Chyba nie, skoro potrzebę zmiany widzi aż 42 proc. ankietowanych, chcąc głosować na kandydatów nie związanych z obecnymi władzami swojej gminy bądź miasta. Opinię samorządowcom psują bulwersujące incydenty z ich udziałem: prowadzenie pojazdów po użyciu alkoholu, korupcja, nepotyzm. Bywa przy tym, że przebywający w areszcie prezydenci miast rządzą zza krat. Wójtowie i radni, których przyłapano na jeździe po pijanemu, nawet po wyrokach sądowych kurczowo trzymają się swoich funkcji, choć prawo przewiduje, że powinni stracić mandaty.

Mimo to samorząd stał się trwałym elementem ustroju. Dziś trudno nawet byłoby wyobrazić sobie, jak Polska mogłaby funkcjonować bez niego. Według profesora Jerzego Regulskiego, ojca reformy samorządowej w Polsce, rozwój samorządu jest niezbędny dla rozwoju kraju. Mimo rozpowszechnionej korupcji, mimo prób ponownego scentralizowania państwa i powszechnego upartyjnienia – samorząd musi sprawnie funkcjonować, by – wbrew wszelkim barierom i opóźnieniom – mogło się rozwijać społeczeństwo obywatelskie.

Regionalny segment władzy

Od 1 stycznia 1999 roku w Polsce istnieją organy samorządu terytorialnego trzech szczebli. Utworzenie – obok jednostek podstawowych czyli gmin – samorządu terytorialnego na poziomie powiatu i województwa miało umożliwić pełne oparcie polskiego ustroju na zasadzie pomocniczości państwa, a więc realną decentralizację zadań publicznych poprzez przekazanie prawa decydowania o sprawach lokalnych władzom publicznym niezależnym od rządu centralnego. Reforma doprowadziła do zaistnienia w Polsce trzech odrębnych, posiadających różne zadania segmentów władzy publicznej. Dopełniony został segment lokalny – poprzez utworzenie powiatów. Podstawowym zadaniem tego segmentu jest dbanie o zapewnienie mieszkańcom powszechnych usług publicznych. Dzięki istnieniu powiatów odpowiedzialność segmentu lokalnego obejmować może instytucje świadczące usługi w ponadgminnym wymiarze (np. szkoły średnie, szpitale).

pieśń „Nie lękajcie się!” oraz wołanie: „Zostań z nami!” i „Podejdź do nas!”.

W Polsce wybieranych jest ogółem 2478 wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Powyżej przedstawiono to w podziale na województwa

Tak naprawdę dopiero reforma utworzyła regionalny segment władzy publicznej, odpowiedzialny przede wszystkim za rozwój cywilizacyjny w skali regionu, a więc za politykę regionalną. Reforma pośrednio określiła na nowo także zadania segmentu centralnego władzy publicznej. Przekazanie samorządom zadań publicznych o wymiarze lokalnym i regionalnym jasno wskazuje na charakter zadań centrum państwa – dbanie o interes ogólnopaństwowy, określanie standardów i reguł obowiązujących w skali kraju. Decentralizacja zadań publicznych wyraża się nie tylko w przekazaniu kompetencji, ale także w przejęciu przez powiaty i samorządy województw znaczącej części dotychczasowego sektora państwowego. Spośród około 12 tysięcy instytucji, jednostek i placówek, reforma przekazała ponad 60 proc. samorządom – przede wszystkim w sferze oświaty, ochrony zdrowia i kultury. Samorządy szczebla powiatowego i wojewódzkiego stały się znaczącym pracodawcą. 1 stycznia 1999 r. bezpośrednio do pracy w starostwach i urzędach marszałkowskich z administracji rządowej przeszło około 20 tysięcy pracowników. Znacznie większa jest liczba osób pracujących w instytucjach, jednostkach i placówkach, w stosunku do których samorządy powiatowe i województw pełnią funkcje właścicielskie. Przekracza ona dzisiaj 700 tysięcy.

Trzeba pozbyć się bierności

Prof. Jerzy Regulski, wybitny znawca ekonomiki miast, inicjator i realizator odbudowy samorządu terytorialnego w Polsce w najnowszej książce, „Samorządna Polska” stawia tezę, że właśnie w Polsce samorządność może odnosić szczególne sukcesy. Jesteśmy bowiem społeczeństwem pełnym inicjatywy i zdolnym do zrywów i wysiłku. Trzeba tylko pozbyć się bierności odziedziczonej po PRL-u i stworzyć warunki, aby te inicjatywy były właściwie ukierunkowane i zharmonizowane. A temu właśnie ma służyć samorząd – pisze w swojej książce Regulski, prezes Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej.

Reforma samorządowa doprowadziła do powstania w Polsce trzech odrębnych, posiadających różne zadania segmentów władzy publicznej.
Fot. Tomasz Gołąb

Aby móc odnaleźć swoje miejsce w dzisiejszej i przyszłej Polsce, obywatel musi dobrze orientować się w strukturach: wiedzieć, czym jest gmina, czym powiaty i województwa, czym Sejm i Senat; kim są wójtowie i burmistrzowie, jaką władzę ma wojewoda. Ale, choć od pierwszych wyborów samorządowych minęło 16 lat, potoczna wiedza o tym, jakie obowiązki wobec mieszkańców ma samorząd, jest mizerna i niepełna. Kończąca się kadencja samorządu jest już czwartą od czasu wprowadzenia reformy samorządowej z 1990 roku wraz z jej najważniejszym elementem, czyli utworzeniem w gminach samorządu terytorialnego. Wówczas to gmina stała się podstawową jednostką administracji publicznej. Mamy za sobą drugą kadencję władz powiatów i sejmików wojewódzkich funkcjonujących na podstawie ustaw z 1998 r. o samorządzie powiatowym i wojewódzkim. Zgodnie z deklaracjami polityków i autorów reformy samorządowej nowe województwa i powiaty miały odegrać istotną rolę w wykonywaniu zadań publicznych ważnych z punktu widzenia obywateli i ich interesów. Czy to się udało?

W opinii wielu – tak. Ale nie obyło się bez problemów. Samorządowi nie udało się uciec od polityki, i to w jej najgorszym wydaniu. Co ważniejsze – trudno mu będzie się z niej wyrwać. Upolitycznienie wyborów samorządowych jest już w opinii specjalistów tak wielkie, że nawet kandydując do rady dzielnicy w dużym mieście, trzeba mieć poparcie partii politycznej, bo bez niego szanse na wybór maleją praktycznie do zera. Poza tym mandat radnego traktowany jest przez wielu jako dobre źródło dochodu. I tylko tak. W Polsce wciąż nie ma społeczeństwa obywatelskiego, co prowadzi do autonomizacji władzy.

Złą praktyką było przerzucanie w sposób nieograniczony i arbitralny na samorząd kolejnych wydatków. Bardzo często bywało tak, iż przesuwanie wydatków na budżety samorządowe odbywało się przy czysto formalnym zabiegu przypisywania określonego zadania samorządowi.

Gminy dobrymi gospodarzami

W listopadzie wybranych zostanie ogółem 46790 radnych w tym: 32265 radnych w gminach liczących do 20 tys. mieszkańców; 5566 – w gminach w których mieszka powyżej 20 tys. osób; 1707 radnych w miastach na prawach powiatu; 6284 radnych powiatowych; 561 radnych sejmików wojewódzkich oraz 407 radnych dzielnic Warszawy. W wyborach bezpośrednich wybranych zostanie 1603 wójtów, 768 burmistrzów i 107 prezydentów. Po raz drugi o tym, kto będzie rządził gminą wyborcy zdecydują w wyborach bezpośrednich. O tym, czy w danej gminie rządzi wójt, burmistrz czy prezydent decydują przede wszystkim przyznane miejscowości położonej na terenie gminy prawa miejskie.

W gminach wiejskich organem wykonawczym jest wójt. Najwięcej, bo aż 230 zostanie ich wybranych w województwie mazowieckim, 172 w lubelskim i 136 w małopolskim. Jeżeli siedziba władz gminy znajduje się w mieście położonym na jej terytorium mieszkańcy wybierają burmistrza. 102 burmistrzów zostanie wybranych na przykład w Wielkopolsce, a 82 w województwie dolnośląskim. Nie zawsze jest tak, że całe terytorium gminy jest miastem. Mamy około 600 gmin miejsko-wiejskich, gdzie w skład jednostki wchodzą także znajdujące się w pobliżu sołectwa.

Jeżeli gmina liczy powyżej 100 tysięcy mieszkańców organem wykonawczym gminy jest prezydent. Według danych PKW co czwarty z nich rządzi miastem w województwie śląskim (24 prezydentów), w województwie łódzkim jest ich 11.

Od 2002 roku wójtowie, burmistrzowie i prezydenci są wybierani w wyborach bezpośrednich. Wcześniej organem wykonawczym gmin był kilkuosobowy zarząd wybierany przez radę gminy.

W listopadowych wyborach zostanie wybranych blisko 50 tys. radnych, ok. 1600 wójtów 800 burmistrzów i 100 prezydentów.
Fot. Tomasz Gołąb

Głównymi argumentami na rzecz reformy były: decentralizacja, usprawnienie obsługi obywateli i zwiększenie potencjału rozwojowego społeczności regionalnych oraz dostosowanie struktur administracji publicznej do standardów Unii Europejskiej. Dzięki reformie ustrojowej 85 proc. zadań publicznych, wykonywanych poprzednio przez centralną administrację, trafiło do gmin, powiatów i samorządowych województw. Gminy przez kilkanaście lat udowodniły, że potrafią być dobrymi gospodarzami środków publicznych.

Polityka przeszkodą samorządności

Co stoi na przeszkodzie rozwoju samorządności? Polityka. Szansą na radykalną poprawę sytuacji jest realna decentralizacja władzy i przekazanie jej jak najniżej. Aby jednak tak się stało, musi nastąpić przełom w polskim życiu politycznym. A ostatnie wybory parlamentarne nie przyniosły takiej zmiany. Może więc przyjdzie poczekać na kolejne ustawy, przekazujące kompetencje niższym szczeblom administracji, na poprawienie drugiego etapu reformy samorządowej (np. poprzez zmniejszenie liczby powiatów i województw), odpartyjnienie urzędów samorządowych i skuteczną walkę z korupcją. Uregulowania w szybkim tempie wymaga również kwestia choćby zarządu nad drogami, które obecnie w obrębie jednej gminy mają nieraz kilku zarządców, np. wojewodów, starostów czy burmistrzów. Przedstawiciele samorządów zwracają też uwagę na sprawy związane z planowaniem przestrzennym i kłopotami z przygotowaniem miejscowych planów zagospodarowania.

Od początku toczy się dość powszechna dyskusja na temat wielkości powiatu i jego funkcji. Mówi się o potrzebie racjonalizacji podziału terytorialnego. Ostatnio głośno domaga się przywrócenia statusu województwa region częstochowski.

Zadania dla nowej kadencji samorządów to przede wszystkim odzyskanie zaufania i zaangażowania społeczności lokalnych, wykreowanie nowych elit obywatelskich. Ale także troska o jak najlepsze wykorzystanie środków unijnych.

Tomasz Gołąb

Artykuł ukazał się w numerze 10/2006.