Zbliżają się piąte w historii niepodległej Polski wybory samorządowe. Okres 16 lat, w czasie których uczyliśmy się korzystać z idei samorządności jest z pewnością wystarczającą perspektywą czasową do podjęcia refleksji nad stanem demokracji lokalnej w naszym kraju.

Fot. Artur Stelmasiak

Tym bardziej warto zastanawiać się nad fenomenem samorządu, jeżeli uświadomimy sobie, że konsekwencje jego istnienia odczuwa na co dzień przytłaczająca większość Polaków, w przeciwieństwie do polityki na szczeblu ogólnokrajowym, nie zawsze dającej się w prosty i łatwy sposób wprost przełożyć na nasze życie. Nie znaczy to oczywiście, że ta bardziej ogólna sfera życia publicznego jest pozbawiona swego znaczenia, nie da się jednak ukryć, że poprawne działanie instytucji i administracji państwowej jest w jakimś sensie warunkowanie przez sprawne i przejrzyste funkcjonowanie samorządów.

Zbieżność środowiska działania Kościoła i samorządu

Z pewnością taką refleksję podejmują i powinny podejmować sfery katolickie, z natury rzeczy znajdujące się blisko człowieka i zagadnień związanych z ludzką egzystencją. W tej bliskości rysuje się już podstawowa zbieżność środowiska działania Kościoła powszechnego i samorządu. Obydwie instytucje, różniące się co prawda swoją strukturą, powołane są po to, aby działać na rzecz dobra człowieka. O ile misja Kościoła – Mistycznego Ciała Chrystusa istniejącego w świecie służy przede wszystkim uświęceniu przez Boga rodzaju ludzkiego i doprowadzeniu go do zbawienia wiecznego, to misja samorządu, jako tworu doczesnego, służy do zapewnienia człowiekowi odpowiednich i godnych warunków istnienia, rozwoju osobistego, rodzinnego i zawodowego. Obydwie rzeczywistości – Kościół i samorząd, rzucone w rzeczywistość świata starają się w sposób metodyczny i uporządkowany przemieniać zastaną rzeczywistość i czynić ją przestrzenią, w której będzie mógł być realizowany wszechstronny, duchowo-materialny rozwój i postęp ludzkości. Taka dwoistość rzeczywistości w której żyjemy, jest podkreślana przez samego Chrystusa, mówiącego do swoich uczniów w noc Wielkiego Czwartku, tuż przed swoją męką: „ Jak Ty Mnie posłałeś na świat, tak i Ja ich na świat posłałem” (J 17, 18). W tym właśnie wezwaniu zawarta jest esencja i główny sens obecności chrześcijanina w świecie. Tak jak Syn Boży, który przyjął naszą naturę, mamy wchodzić w otaczający nas świat, aby dać w nim świadectwo prawdzie.

Dlatego też zasada funkcjonowania lokalnych wspólnot, w których toczy się ludzkie życie cieszyła się od zawsze zainteresowaniem Kościoła. Stąd też wydaje się istotne, aby jego członkowie, podejmując dyskusję nad samorządnością pamiętali, jak kształtowało się podejście katolickiej nauki społecznej do tej tematyki.

Kościół zawsze opierał się na idei samorządności

Można postawić tezę, że od początku swojego istnienia struktury Kościoła opierały się na idei samorządności, nawet wówczas, gdy ten termin, oznaczający zgodnie z definicją socjologiczną zasadę, według której kształtują się oddolne normy współżycia jednostki w grupie, nie istniał jeszcze w powszechnej świadomości. W taki sposób funkcjonowały pierwsze wspólnoty chrześcijańskie, skupione wokół pierwszych biskupów – Apostołów i ich następców. Obok centralnego punktu, wokół którego gromadziły się te grupy – Eucharystii, pierwsze Kościoły troszczyły się również o doczesną egzystencję swoich członków, dzieląc się owocami pracy, wspomagając słabszych, biednych i chorych oraz dbając o katechizację i edukację wiernych. Biskupi, cieszący się najwyższym autorytetem w Kościołach pierwotnych, od niemal samego początku jedynie zatwierdzali najważniejsze decyzje dotyczące funkcjonowania gmin – ich ustrój gospodarczy polegający na wspólnocie dóbr, czy też ogólne zalecenia dotyczące dzieł miłosierdzia. Decyzje bardziej szczegółowe zostały przez Apostołów i ich następców scedowane na kapłanów, diakonów i często poszczególnych wiernych. Pierwsze wieki chrześcijaństwa wypracowały więc swego rodzaju naczelną zasadę filozofii społecznej Kościoła, którą jest przekazywanie przez wyższy szczebel władzy czynności, uprawnień i decyzji, które mogą być podejmowane przez niższe szczeble hierarchii i zwierzchności.

Taka zasada rozwijała się wraz z powiększaniem się liczby członków Kościoła. Na podobnych regułach, następcy świętego Piotra – papieże, przekazywali pewną część uprawnień i decyzji biskupom lokalnym, sprawującym rządy w poszczególnych diecezjach. Rozwojowi idei chrześcijańskiej samorządności sprzyjał rozwój życia monastycznego, zarówno na Wschodzie, jak i po pewnym czasie na Zachodzie. Męskim i żeńskim społecznościom zakonnym, skupionym w poszczególnych jednostkach życia wspólnotowego – klasztorach, dano możliwość życia według własnych, ustalonych po zatwierdzeniu przez biskupów i papieży reguł, a także zezwolono na samodzielne wybieranie władz (przeorów, opatów lub kapituł zakonnych). Podobne struktury samorządności zaczęto tworzyć wokół stolic biskupich, gdzie powstawały rady i kapituły katedralne, grupujące kanoników, którzy oprócz funkcji honorowych stanowili też zespoły doradcze pasterzy Kościoła, które już w Średniowieczu mogły obierać biskupów. W końcu, o czym także warto pamiętać, swoistymi jednostkami samorządu były zawsze i są parafie, z których każda ma własną, charakterystyczną specyfikę i strukturę.

Nauczanie papieży o niższych strukturach władzy

Kościół przez wieki blisko interesował się działalnością niższych struktur władzy. W sposób systematyczny zajął się tą tematyką od końca XIX wieku. Przełomowym momentem wypracowywania katolickiej nauki w sprawie samorządności stała się encyklika Rerum novarum papieża Leona XIII z 1891 roku, która jednocześnie jest pierwszą encykliką Kościoła na tematy społeczne. W wielu fragmentach tego dokumentu, Ojciec Święty wprost odnosi się do stosunku pomiędzy państwem a mniejszymi wspólnotami. Czas powstania encykliki nie był przypadkowy – druga połowa XIX stulecia przyniosła dynamiczny rozwój nowych, doktryn politycznych i kierunków ideowych, w szczególności zaś liberalizmu i marksizmu. W tych całościowych propozycjach ideologicznych zauważyć bowiem można było wrogi stosunek do wszelkich ciał pośrednich pomiędzy jednostką a państwem i władzą centralną. W ujęciu liberalnym, kompetencje państwa w zasadzie powinny ograniczać się do zapewnienia ludziom bezpieczeństwa i stworzenia ogólnych ram do przestrzegania prawa. Ciała pośrednie, takie jak samorządy mogą w tej optyce zagrażać wolności jednostek, powodują ich dodatkowe obciążenie i poszerzają zakres niepożądanej interwencji państwa w życie obywatela. W marksizmie i wielu koncepcjach socjalistycznych postulatem była rozbudowa scentralizowanego aparatu państwowego, aby znajdującym się pod jego wpływem ludziom można było sprawnie redystrybuować dochody i budować nowe instytucje społeczne za pomocą odgórnie zatwierdzonej polityki. W myśli marksistowskiej, tego typu tendencje zostały jeszcze bardziej wyostrzone, gdyż istnienie samorządu oraz innych ciał pośrednich i stowarzyszeń traktowano jako swego rodzaju dzielenie się łupem przez panujące klasy wyzyskujące proletariat.

Leon XIII zawarł w Rerum novarum krytykę tego typu utopijnych modeli społecznych, proponując koncepcję opartą na wizji człowieka jako istoty obdarzonej przez Boga godnością, zakorzenionej w konkretnej tradycji i społeczności, nie mogących w żaden sposób zostać zredukowanych przez wszechmocne państwo i promowaną przez niego jakąkolwiek urzędową ideologię. Papież tak ujął stosunek państwa do mniejszych wspólnot i obywateli:

„Chcieć, żeby władza świecka przenikała swym rządem aż do wnętrza domu, jest błędem wielkim i zgubnym. Z pewnością, jeśli się jakaś rodzina znajdzie w wielkich trudnościach i bez rady, że sama z nich się wyzwolić nie może, jest rzeczą słuszną, by jej w tych ostatecznościach państwo udzieliło pomocy; rodziny bowiem są cząstkami państwa. Tak samo, kiedy w obrębie czterech ścian domu przyjdzie do poważnego podeptania praw wzajemnych, niech wówczas władza państwowa odda każdemu, co mu się należy; będzie to nie pochłanianiem praw obywatelskich, ale ich obroną i wykonywaniem słusznej, a powinnej opieki. Tu jednak winni się wstrzymać kierownicy państw; natura nie pozwala przekraczać tych granic. Władza ojcowska jest tego rodzaju, iż ani zniknąć nie może, ani być pochłoniętą przez państwo; to samo i wspólne z życiem ludzkim ma źródło. Dzieci są cząstką ojca i jakby rozszerzeniem osoby ojcowskiej; a prawdę mówiąc, to nie same o własnej mocy, ale przez społeczność rodzinną, w której się urodziły, wchodzą do społeczności państwowej i w niej biorą udział. Z tego też względu, że dzieci są przez naturę cząstką ojca, pozostają pod władzą rodziców tak długo, jak długo nie potrafią używać osobistej wolności (św. Tomasz, Summa Theologiae, II-II, q. 10, art. 12). Jeśli zatem socjaliści, odsuwając w cień powagę rodziców, wprowadzają w jej miejsce opatrzność państwową, grzeszą przeciw naturalnej sprawiedliwości i rozrywają jedność rodziny” (par. 11).

Papież Jan XXIII i kard. Stefan Wyszyński mają wielkie zasługi dla rozwoju nauki społecznej Kościoła

Zdaniem Leona XIII, kluczową rolę w zmianie warunków życia na bardziej godne ma nie odgórny centralizm, lecz harmonijna współpraca państwa, samorządowych ciał pośrednich i obywateli. Zarówno administracja państwowa, jak i samorząd są potrzebne i są nie do zastąpienia, każde we właściwym sobie obszarze działania.

Zasada pomocniczości

Kolejnym krokiem milowym katolickiej wizji samorządności było sformułowanie tzw. zasady subsydiarności (pomocniczości), która, jak wspomniałem na początku, była obecna w praktyce Kościoła od pierwszych wieków jego ziemskiej działalności. Według niej, wspólnoty mniejsze powinny przejmować zadania i czynności wspólnot większych. Zdefiniował to Ojciec Święty Pius XI w encyklice Quadragesimo anno w 1931 roku:

„(…) jak jednostkom ludzkim nie wolno odejmować i przekazywać społeczności tego, co jednostki te z własnej inicjatywy i własną mogą wytworzyć pracą, tak samo jest naruszeniem sprawiedliwość, gdy się to, co mniejsze i niższe społeczności wykonać i dokonać mogą, przydzielić większym i wyższym władzom społecznym; poza tym wyrządza to szkodę wielką i podrywa porządek społeczny. Wszelka czynność społeczna bowiem powinna w pojęciu i istocie swojej wspomagać członki ciała społecznego, nigdy zaś ich nie rozbijać, ani nie wchłaniać.

Sprawy zatem niniejszej wagi i zabiegi skądinąd zbyt drobiazgowe powinna władza państwowa pozostawić niższym zespołom. Tym swobodniej, usilniej i skuteczniej sprosta tym zadaniom, które do niej wyłącznie należą, ponieważ ona jedna je wykonać zdoła: kierownictwem, nadzorem, przynaglaniem, powstrzymywaniem, stosownie do poszczególnego wypadku i potrzeby. Niech więc kierownicy państw będą przekonani, że im doskonalej hierarchiczny porządek z zachowaniem pomocniczej interwencji państwa panuje wśród rozlicznych zrzeszeń, tym wybitniejszy będzie i autorytet społeczny i społeczna działalność, tym lepszy i szczęśliwszy byt państwa” (par. 80-81).

Zasada pomocniczości sformułowana wyraźnie przez Piusa XI nie odnosi się jednak tylko i wyłącznie do kwestii przekazywania decyzji i czynności z większych, ogólnopaństwowych instytucji lub urzędów, do mniejszych, lokalnych wspólnot. Jest ona odzwierciedleniem empirycznego faktu, że ludzka społeczność stanowi zespół naczyń połączonych, jest jakby jednym, potężnym organizmem, w którym co prawda poszczególne organy działają niezależnie, ale stanowią jedną całość. Zasada pomocniczości oznacza także to, że zarówno organy samorządu jak i państwa nie tylko dzielą się zadaniami, jakie mają do wykonania, lecz razem współdziałają tam, gdzie jest to konieczne dla dobra jednostki. Papież z najwyższym uznaniem odniósł się w encyklice także do wszelkich form zrzeszania się ludzi w małe wspólnoty i wybieranie z nich grup przedstawicielskich – mogą to być zarówno stowarzyszenia społeczne działające na określonym terytorium (w regionie, wsi, miasteczku, osiedlu) lub w konkretnych miejscach (związek robotników i pracowników na terenie zakładu pracy, samorząd studentów na uczelni itp.).

Na konieczność zachowania ciał pośrednich pomiędzy państwem a obywatelami zwracał także uwagę bł. Jan XXIII, który w encyklice Mater et magistra (1961) podniósł kwestię niezbywalnego prawa pracowników do zrzeszania się w samorządne związki zawodowe i różne formy przedstawicielskie. W kolejnej swojej encyklice, Pacem in terris (1963), papież również odniósł się do kwestii samorządności, rozważając zagadnienia gospodarcze:

„Obowiązuje jednak zawsze zasada, że interwencja gospodarcza państwa, choćby była bardzo szeroko zakrojona i docierała do najmniejszych nawet komórek społecznych, winna być tak wykonywana, aby nie tylko nie hamowała wolności działania osób prywatnych, lecz przeciwnie, by ją zwiększała, jeśli tylko są całkowicie zachowane podstawowe prawa każdej osoby ludzkiej” (par. 65).

W kwestii stosunku pomiędzy władzą, samorządnymi stowarzyszeniami a obywatelem, Ojciec Święty zwraca uwagę na konieczność podziału kompetencji, wynikającą z zasady pomocniczości:

„Trzeba tu jeszcze dodać, że stosunki istniejące najpierw pomiędzy poszczególnymi obywatelami, a następnie między obywatelami i stowarzyszeniami z jednej, a urzędami z drugiej strony, a wreszcie między poszczególnymi urzędami w danym państwie, są niekiedy – jak widzimy – tak niesprecyzowane i pełne niebezpieczeństw, że trudno je ująć w ścisłe ramy prawne. W tych wypadkach, rzecz oczywista, sprawujący władzę w państwie muszą zdawać sobie wyraźnie sprawę z tego, jakie ciążą na nich zadania i jaki jest zakres ich kompetencji, jeśli chcą zachować nienaruszony sam prawny ustrój państwa, jak i właściwe rozstrzyganie spraw; jeśli chcą zaspokoić podstawowe wymagania życia społecznego; jeśli chcą przystosować do potrzeb współczesnego życia same ustawy i rozstrzygać wedle nich nowo powstające problemy” (par. 72).

Zaangażowanie katolików

Do budowy efektywnych struktur lokalnych w dobie przyśpieszonego rozwoju cywilizacji i powstawania wielkich aglomeracji miejskich oraz do zaangażowania się katolików w budowę samorządnych społeczności zwrócił uwagę papież Paweł VI w liście apostolskim Octogesima adveniens, wystosowanym w 1971 roku w 80-rocznicę ogłoszenia encykliki Rerum novarum. Papież pisał w nim:

„W aktualnych przemianach, tak gwałtownych i szybkich, człowiek wciąż odkrywa siebie na nowo i pyta się o sens własnego istnienia i o sens bytowania ludzkiej zbiorowości (par. 6). (…) Ta nieustanna ucieczka ze wsi, rozwój przemysłu, stały przyrost ludności, atrakcyjność ośrodków miejskich sprawiają, że powstają skupiska ludności, których rozmiar trudno sobie wyobrazić, i mówi się już o miastach – olbrzymach, zwanych megalopoles liczących dziesięć i więcej milionów mieszkańców (par. 8). (…) Urbanizacja, będąca niewątpliwie nieodwracalnym etapem w rozwoju społeczności ludzkiej, stawia przed człowiekiem niełatwe do rozwiązania problemy: jak opanować rozrost miast, jaką nadać im organizację, jak zachęcać obywateli do współpracy na rzecz dobra wspólnego. W tych chaotycznie rozrastających się miastach powstaje nowy proletariat, który osiedla się w centralnych dzielnicach, skąd bogaci się nieraz usuwają, gromadzi się na przedmieściach w pasie nędzy, która otacza w milczącym jeszcze proteście dzielnice zbytku, gdzie szerzy się nieograniczona konsumpcja a często marnotrawstwo dóbr. Miasto nie ułatwia braterskich spotkań, ani wzajemnej pomocy, przeciwnie, sprzyja dyskryminacji i obojętności; powstają nowe formy wyzysku i zależności, gdyż niektórzy spekulując na potrzebach innych osiągają niedopuszczalne zyski (par. 10). (…) Chrześcijanie powinni uczestniczyć czynnie w przedsięwzięciach zmierzających do budowania miast jako takich miejsc życia ludzi i większych wspólnot ludzkich, w których powstawałyby nowe wzory współżycia i sąsiedzkich stosunków, stwarzano by nowe sposoby realizacji sprawiedliwości społecznej i wszyscy podejmowaliby odpowiedzialność za wspólną przyszłość, przewidując zapowiadające się trudności. Ludziom stłoczonym w bezładzie miast – którego nie można dłużej tolerować – należy nieść posłannictwo nadziei, płynącej z braterskiej postawy okazywanej czynnie w życiu i z jawnego praktykowania sprawiedliwości” (par. 12).

Roli samorządności i prawa obywateli do stowarzyszania się, nie pomijał w swoim nauczaniu także Jan Paweł II. W encyklice Centesimus annus z 1991 roku, Ojciec Święty jeszcze raz powtórzył, że mniejsze, lokalne struktury są kluczowe dla rozwiązania wielu nabrzmiałych problemów ludzkości:

„(…) winna być przestrzegana zasada pomocniczości, która głosi, że społeczność wyższego rzędu nie powinna ingerować w wewnętrzne sprawy społeczności niższego rzędu, pozbawiając ją kompetencji, lecz raczej winna wspierać ją w razie konieczności i pomóc w koordynacji jej działań z działaniami innych grup społecznych, dla dobra wspólnego. Interweniując bezpośrednio i pozbawiając społeczeństwo odpowiedzialności, Państwo opiekuńcze powoduje utratę ludzkich energii i przesadny wzrost publicznych struktur, w których – przy ogromnych kosztach – raczej dominuje logika biurokratyczna, aniżeli troska o to, by służyć korzystającym z nich ludziom. Istotnie, wydaje się, że lepiej zna i może zaspokoić potrzeby ten, kto styka się z nimi z bliska i kto czuje się bliźnim człowieka potrzebującego” (par. 48).

Biskupi polscy o samorządności

Potrzebę samorządności podkreślają często dokumenty Episkopatu Polski i nauczanie naszych biskupów. Ważną wskazówką dla wszystkich angażujących się w życie samorządowe były słowa komunikatu Konferencji Episkopatu wystosowane przez poprzednimi wyborami samorządowymi, które wzywały do popierania w głosowaniu osób, „potrafiących w swojej pracy łączyć profesjonalizm w działalności samorządowej z moralnością inspirowaną nauką społeczną Kościoła”

W listopadzie staniemy przed wyborem przedstawicieli naszych województw, miast, wsi i osiedli. W dobie rozpowszechnionej niechęci do zaangażowania się w życie społeczno-polityczne, któremu towarzyszą paradoksalnie wygórowane oczekiwania wobec ciał przedstawicielskich wszystkich szczebli władzy, warto byśmy przypominali sobie naukę Kościoła dotyczącą samorządności. Przyglądając się jej z bliska zauważymy, że nawet tam gdzie nasze samorządy kuleją, działają niesprawnie, a często też nieprzejrzyście, nie możemy ograniczać się do nietwórczego narzekania i pretensji, ale powinniśmy, zgodnie z zaleceniem naszej wiary i z osobistymi możliwościami i predyspozycjami osobiście zaangażować się w zmianę „oblicza tej ziemi”, zaczynając od najbliższego nam środowiska. Idea samorządności jest do tego doskonałym narzędziem, z którego, zgodnie ze wskazaniami Ewangelii, wciąż powinniśmy korzystać. Wezwanie do świadectwa chrześcijańskiego w naszym życiu obejmuje bowiem w całej rozciągłości także nasze lokalne społeczności, w których każdego dnia wzrastamy do miłości Boga i bliźniego.

Łukasz Kobeszko

Artykuł ukazał się w numerze 10/2006.