Chyba jeszcze nigdy wygrana w wyborach samorządowych nie będzie smakować tak gorzko, jak w tym roku. 

Według prognoz przedstawionych przez Ministerstwo Finansów dochody samorządów w 2013 r. wyniosły 190 mld zł, w bieżącym roku spadną do 187 mld i będą dalej spadały do 177 mld w 2016 r. O ile dochody bieżące z podatków według tej prognozy wzrosną o 8 mld zł, to dochody majątkowe dramatycznie spadną z 29 do 7 mld zł. Ten spadek to mniejsze wpływy ze sprzedaży majątku (z 6 do 2 mld złotych) i dramatycznie niższe środki na inwestycje (z 22 do 4 mld złotych). W takiej sytuacji jeżeli samorządy chciałyby utrzymać poziom wydatków wspierający popyt w województwie, musiałyby się mocno zadłużyć, ale ze względu na obowiązujące limity wiele z nich nie ma takiej możliwości wprost. Muszą kombinować, np. chowając długi w spółkach komunalnych albo emitując papiery wartościowe w kreatywny sposób, tak żeby nie obciążać swoich bilansów. Są już wyspecjalizowane firmy, które się tym zajmują. Samorządy będą też szukały możliwości zwiększenia dochodów przez podnoszenie podatków. Ale to błędne koło, bo środki pozyskane w ten sposób przez samorządy będą wyjęte z kieszeni mieszkańców. Zresztą już widać potężną skalę narastających patologii, np. pojawiają się nierynkowe wyceny wartości nieruchomości, które zawyżają podatek od nieruchomości lub opłatę za wieczyste użytkowanie. Takie nękanie mieszkańców podatkami nie rozwiąże problemów samorządów, za to może spowodować znaczne szkody. Miasta, które przesadzą w tym procederem, mogą być postrzegane jako mało atrakcyjne i mogą jeszcze szybciej tracić mieszkańców, może z wyjątkiem Warszawy i kilku innych dużych miast, które z racji wielkości mogą liczyć na wzrost liczby mieszkańców niezależnie od polityki podatkowej władz.

Ale większość samorządów nie będzie miało wyjścia i drastycznie obniży wydatki, co zresztą znalazło odzwierciedlenie w prognozach ministerstwa. Wydatki samorządów spadną z 201 mld zł w 2013 r. do 170 mld zł w 2016 r. Przy czym wydatki bieżące pozostaną bez zmian, a wydatki majątkowe spadną z 49 do 19 mld zł. Dla wielu samorządów będzie to olbrzymim wstrząsem wymagającym wdrożenia programów oszczędnościowych. Oczywiście potem stopniowo wydatki będą rosły wraz z uruchamianiem środków unijnych w nowej perspektywie finansowej, ale w latach 2015–2016 w finansach samorządowych nastąpi ciężka recesja. To będzie także wstrząs w skali całej gospodarki, bo udział inwestycji samorządów we wszystkich inwestycjach w Polsce wynosił aż 15% i był prawie najwyższy w Unii Europejskiej, zaraz za Irlandią, przy czym przeciętna w Unii wynosiła tylko 8%.

Oczywiście liczy się nie tylko wielkość wydatków, ale także, a nawet przede wszystkim, ich jakość. Potężnym inwestycyjnym kołem napędowym rozwoju województw miały być środki unijne. Analizy centrum EUROREG i WSIiZ przeprowadzone w Rzeszowie pokazują, że tak się nie stało. Różnice rozwojowe między biednymi a bogatymi województwami zamiast maleć, dalej szybko się powiększały. Według danych GUS w 2011 r. Produkt Krajowy Brutto (PKB) na mieszkańca w województwie mazowieckim, najbogatszym w Polsce, wynosił 65 000 zł. Drugie w tym rankingu było dolnośląskie z dochodem 45 000 zł. Najbiedniejsze były podkarpackie i lubelskie – 27 000 zł. W latach 2004–2011 PKB na mieszkańca w mazowieckim rósł nominalnie o prawie 2% szybciej niż średnio w Polsce. Najbiedniejsze regiony rozwijały się w tempie przeciętnym, czyli różnica w dochodach między bogatymi a biednymi regionami rosła zamiast maleć. Największym wygranym okresu członkostwa Polski w UE jest dolnośląskie, w którym po wejściu do Unii wzrost był nominalnie o ponad 3% wyższy niż przeciętny w Polsce. Największym przegranym jest zachodniopomorskie, które po wejściu do Unii traciło dystans do średniej w tempie 1,4% rocznie, co jest najgorszym wynikiem wśród wszystkich województw.

Warto się przyjrzeć dokładniej dwóm województwom, o dobrym położeniu geograficznym, które otrzymały dużo środków unijnych, ale jedno rozwijało się bardzo szybko – dolnośląskie, a drugie szybko traciło dystans – zachodniopomorskie. W latach 2004–2011 w Polsce finansowanie ze środków unijnych na jednego mieszkańca wynosiło przeciętnie 5132 zł. W dolnośląskim było niższe, 3918 zł, a w zachodniopomorskim znacznie wyższe – 5839 zł. Ten przykład wskazuje, że można otrzymać duże środki unijne, ale efekt rozwojowy może być słaby. Przyjrzyjmy się dokładniej dwóm stolicom tych województw i ich budżetom – Wrocławowi i Szczecinowi.

W tabeli 1 porównujemy projekty budżetów obu miast w pierwszym roku członkostwa Polski w UE i na r. 2014. W obu przypadkach nominalne wydatki rosły nieco szybciej niż nominalne dochody, co powodowało przyrost długu. Szczecin startował z niższego poziomu zadłużenia, ale dynamika przyrostu długu była o wiele większa niż w przypadku Wrocławia. Oba miasta znajdują się na szybko rosnącej ścieżce zadłużenia, która jest niestabilna i w którymś momencie musi dojść do zmiany modelu rozwoju miasta. Dług w przeliczeniu na jedną firmę i na jednego pracującego we Wrocławiu jest znacznie większy niż w Szczecinie, obciążenie pensji długiem miasta też jest nieco wyższe. Zwróćmy też uwagę na prognozy zadłużenia miast na dekadę do przodu formułowane w 2004 r. i faktyczną realizację tych prognoz. Oba miasta zakładały znaczny spadek zadłużenia, a stało się dokładnie odwrotnie. Jest to lekcja, żeby na obecnie formułowane prognozy patrzeć z pewną nutą sceptycyzmu.

Szybki i niestabilny przyrost długu to jedna strona medalu. Z drugiej strony mamy efekty tego przyrostu zadłużenia, które pokazuje tabela 2. W tym przypadku spójrzmy szerzej niż na samo miasto, ponieważ duży ośrodek miejski oddziałuje na cały region. Widać wyraźnie, że Wrocław znacznie lepiej wykorzystał swój przyrost zadłużenia. Region wrocławski przyciąga mieszkańców, ma lepszą sytuację demograficzną, stworzył o wiele więcej miejsc pracy, przez co ma znacznie niższą stopę bezrobocia. W 2005 r. przeciętne wynagrodzenie w obu regionach było prawie identyczne, a siedem lat później w okręgu wrocławskim było znacznie wyższe. Ale największą różnicę widać w produkcji na mieszkańca, która w tym okresie wzrosła tylko o niecałe 40% w okręgu szczecińskim i aż o 140% w okręgu wrocławskim. To się przełożyło także na dużo dynamiczniejszy wzrost PKB. Rozwój okręgu wrocławskiego był znacznie szybszy, mimo że do Berlina jedzie się z Wrocławia dwa razy dłużej niż ze Szczecina, czyli geografia gospodarcza sprzyja Szczecinowi.

Co z tego wynika na przyszłość? Po pierwsze – model rozwoju samorządów oparty na niestabilnym wzroście zadłużenia dobiega końca, na kolejne lata trzeba wypracować inny. Dotyczy to także samorządów, które odniosły wielki sukces gospodarczy, czego przykładem jest Wrocław. Po drugie – olbrzymi zastrzyk środków unijnych i olbrzymi przyrost długu łącznie mogą prowadzić do marazmu gospodarczego, jeżeli nie stoi za tym przemyślana strategia rozwoju. Przykładem takiej sytuacji jest Szczecin, który zmarnował wielkie pieniądze i marnuje rentę geograficzną, czyli bliskość morza i Berlina. Wszystkie polskie miasta powinny wyciągnąć z tego wniosek.

Prof. Krzysztof Rybiński

pgw